核心提示：改革开放40年来，中国各项事业特别是经济发展取得的成就与国家治理体系和治理能力现代化进程相辅相成。打造中国发展的“升级版”，必须不断推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步释放行政效能，强化行政执行力优势；增强调控能力，促进市场活力；培育法治精神，引导社会共识；打造制度环境，保持社会良性运转。

习近平总书记强调，“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。实现高质量发展是国家治理体系和治理能力现代化的必然结果。高质量是以经济发展为核心的社会全方位的发展。改革开放40年来，中国各项事业特别是经济发展取得的成就与国家治理体系治理能力现代化进程相辅相成。社会主义市场经济的发展，从“解放思想，实事求是”发端。伴随着人们的思想逐步从“左”的束缚中解放出来，国家、政府、社会三者关系围绕如何发挥市场的作用，得到不断调整，在这个过程中，党和政府不断探寻现代治理之道，使得治理体系不断得到完善，治理能力不断在现代化的轨道上前行。因而，总体上，我国包括经济发展在内的各方面事业都向高质量发展方向迈进。当然，治理现代化仍然在路上，高质量发展尚是我们追求的目标。从治理现代化的角度看高质量发展，可以突破单纯的经济发展的视野，从多向度观照高质量发展的各方面制约条件，明晰克服这些问题的基础性原则。

释放行政效能，强化行政执行力优势

中国特色社会主义进入新时代，对各项事业的发展提出了更高要求。高质量发展的愿景，要求以科学高效的治理能力保持发展的后劲儿和势头。改革开放以来，中国发展的秘诀从根本上说是共产党的领导，核心是政府推动。回顾中国各层面各行业的发展故事，微观上，我们可以看到某个干部对一人一事的推动，从而带动整个行业和地域的发展；宏观上，我们也能体察到国家若干发展战略、政策措施对经济发展和社会各项事业的推动。可以说，执政党的治理能力与发展速度和发展质量正相关。高质量的发展要有高质量的治理与之匹配。长期以来，我们把中国特色社会主义制度的优越性归结为“集中力量办大事”。这种优势可理解为行政效能的高位运行。我们的制度优势和领导体制使得我们的执政团队在特定时期释放的行政效能是惊人的。

随着现在改革开放进程的不断加深，我国社会主要矛盾已经发生了变化。从党的十一届六中全会规范提出我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，到党的十九大提出我们社会的主要矛盾已经转变为人们对美好生活的向往与发展的平衡不充分之间的矛盾，说明经过我们多年的努力，社会生产力得到了极大的解放，人民物质文化需求已经得到了初步的满足，我们的发展目标也从当初的奔小康变成了全面建成小康社会。社会主要矛盾的转变，也意味着高质量发展的需求在多角度、多方面、多层次上提出。在齐心协力奔小康的时代，我们的行政效能和人们的创造力一样得以迸发，此时我们更多关注发展的量的问题，即如何把蛋糕做大；在新时代面对新矛盾，我们需要关注的是发展的质的问题，即如何把蛋糕做好。毫无疑问，高质量发展，需要执政团队以更高的执政效能给予保驾护航。

面对新形势、新任务，当前行政主体特别是一些地方政府及其执政团队一定程度上仍还存在积极性、主动性、创造性不够和行政效能发挥不到位的问题，不能适应新形势，离进一步推动经济发展、社会进步和高质量发展的要求还有距离。这种现象的存在有其客观性。主要原因在于，党的十八大以来加强全面从严治党形势下，一些干部还没有适应中央重塑政治伦理和政治生态的决心以及实践，还没有从旧有的认知模式、行为方式和“官场文化”中走出来。在这种状态下，难免在工作中“比比划划做样子”，使行政效能受到了抑制，因而也就谈不到推动高质量发展。

打造中国发展的“升级版”，必须破解在一定范围内一定程度上存在的行政效能不高的问题。一是要“解放思想”，把思想从某些教条的“禁锢”中释放出来。二是提高能力，克服“本领焦虑”。实现高质量发展，对全社会成员都提出了高要求，对各级干部的要求尤其高。除了转变思想外，如何通过高效的行政运转和行政执行力，把对高质量发展的要求落到实处，需要各级干部特别是基层干部提高新形势下推动发展的能力和水平。

增强调控能力，促进市场活力

高质量发展离不开政府的宏观调控。政府克服“短期行为”，增强协调各方的能力，是治理能力现代化的核心要求。长期以来，在中国特色社会主义市场经济发展进程中，政府的角色举足轻重。面对高质量发展的要求，政府的调控作用更加突出，需要处理好以下关系。

管理与生产的关系。从历史经验看，改革开放40年来，政府的管理职能的发挥，取得了实质的生产性效果，促进了产业的大发展，这是非生产部门取得了生产性的效果，行政杠杆撬动了所有行业的发展，是社会活力迸发的核心推动力。在积极推动生产的同时，也不乏有一些急功近利式的政策推动、“一锤子买卖”式的产业上马，造成了产能的积压、生产的衰退。随着时间的推移，经济出现了下行压力，管理与生产的关系出现了不协调。高质量发展的客观要求，首先是对政府调控能力的新要求，是对管理出生产力的新要求，也考验着政府治理能力的水平。考察经济发达地区推动高质量发展的做法，基本上是破除条条框框以“解放生产力”，引进和推动产业发展，“扶上马，送一程”。管理和生产的两极相得益彰，通过管理实现了生产力的发展。政府有引导有扶持，但生产方仍然负有发展的主体责任，积极拓展市场，推进技术革新和产品升级换代。高质量发展即是生产的全面升级，需要“管理方”有战略能力，要“管出”高质量的发展，做前瞻性引导，不包办，但创造条件让企业、市场、民众迸发活力。

政府与市场的关系。多年来，政府和市场的关系是治理体系和治理能力现代化的“风向标”。政府与市场的现实关系基本有四种：政府推动市场健康发展，政府干扰市场作用的发挥，政府直接替代市场角色，政府直接成为市场主体。毫无疑问，只有第一种是理想的政府与市场关系。发展实践充分证明，只靠市场或政府都不足以实现健康发展、高质量发展，政府与市场需要协调共进。从治理现代化的角度，推动高质量发展，仍要不折不扣地发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府是保育员、裁判员、服务员，不是运动员，不是“公司法人”，更不是市场主体。政府要通过改革，获得激发市场活力的能力；要通过宏观调控，获得解决市场失灵的能力。

公平与效率的关系。处理好公平与效率的关系，是治理能力的重要体现。处理不好二者关系，高质量发展就会缺失良好的社会氛围。没有效率就谈不到发展，没有公平，也无所谓发展质量问题；讲求效率才能增添活力，注重公平才能促进和谐。改革开放以来，我们对二者的关系的认识是逐步深化的。从“效率优先”，到“效率优先兼顾公平”，再到效率公平兼顾，反映了我们对社会主义市场经济认识的深化。效率和公平，在生产力发展到一定阶段后，是“鸟之两翼”，不可偏废。推动高质量发展不讲效率不行，忽视公平同样要不得。问题是，效率问题要交给市场，公平问题要由政府解决。利润是市场的源动力，能够激发市场主体的活力，而政府要通过分配调节尽到“保底”的责任。多年来，各级政府坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，大力发展各项社会事业，提高民生保障水平，这就是在尽保障公平的责任。公平效率兼顾，才能形成良好的社会氛围，这是高质量发展的母体，内涵着高质量发展的基因。

培育法治精神，引导社会共识

除经济、社会、政府因素外，高质量发展可行与否也与文化因素密切相关。治理现代化的文化层面意义是社会成员也要“现代化”。广大社会成员宏观上要在富强、民主、文明、和谐、美丽的大目标上形成共识，微观上社会成员要对人与自然、人与人的关系有现代认知，在现代公民意识上有共识。治理能力现代化文化层面的指标，就包括以法治精神为内核的广泛的社会共识，是高质量发展的文化软环境。在长期的发展过程中，党和政府既保护社会成员的发展积极性，也培养和提升成员素质。我们既强调寻找最大公约数，即保护社会成员的基本共识，也培育社会成员适应现代化发展的基本素质，引导社会共识的良性运转。但毋庸讳言，社会成员在“劳动观”“财富观”“消费观”上也存有片面性，法治观念缺失。比如，“劳动不能致富”，车子、房子、票子才是财富的标志，非理性的畸形消费等等，带来的往往都是低质量的发展。

广大社会成员在以下方面形成的基本共识，潜移默化地影响着改革开放40年的发展，是积极正向的，需要保护。一是发展生产力的共识。发展是第一要务，是广大社会成员的共同心声。没有发展，什么都谈不上。生产力必须得到解放，这是上下齐心的基石。二是安定团结的共识。没有安定团结的政治局面，没有稳定祥和的社会环境，同样无从谈起富裕、小康以及高质量发展。一定程度上可以说，稳定是改革开放40年来中国人所享受到的最大的社会福利。稳定的大好局面应被格外珍惜，不容破坏。三是富裕的共识。从国家层面，目前需要从基本建成小康社会向全面建成小康社会迈进，为实现“两个一百年”的伟大目标打基础；从个人层面，努力提高个人及家庭生活水平，成为人民奋斗的源动力。尽快地富裕起来，是广大社会成员的基本共识。四是民族复兴的共识。国家发展，社会进步，人民富裕，都是为了民族复兴，国家要从站起来、富起来，走向强起来。这一目标是广大社会成员的共同理想。这些基本共识起到了凝神聚气的作用。

同时，这些基本共识也需要引导，使之在围绕基本价值观内核运转的同时，与法治精神相结合。基本价值观内核即社会主义核心价值观，作为基本共识的价值观支撑，使这些共识始终保有社会主义理想与追求的基因，不至于为所谓“老路”“邪路”所诱。以法治精神加以浸润，要解决的是使这些共识转化为实践时，应处理好目标的正当性与手段的合法性问题。不能因为目标的崇高而掩盖达至目标手段的非法性。目标与手段的契合，需要法治保障。没有法治精神，共识很难真正得以转化为目标并予以落实。

打造制度环境，保持社会良性运转

高质量发展需要优良的制度环境。打造制度体系是治理现代化的核心内容。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，是全面深化改革的重要举措。国家治理体系现代化的核心是制度体系的完善，表现为社会的方方面面都被纳入完备的制度框架内良性运转，不会因人兴事，也不会因人费事。高质量的发展亟需这样的制度环境。打造良好的制度环境，首要的是有能保持社会良好秩序的制度设计。制度设计是“保持平衡”的艺术，评价不同层面的制度设计优缺点，标准是能否保持社会不同层面的动态平衡，并从整体上构成现代化的治理体系。

从宏观上考虑政治、经济、文化、社会层面的制度设计，我们已经形成了治理体系现代化的基本框架，制度体系是完备的，需要做的是进一步完善和发展工作。例如，在政治层面上，要继续严格确保“政出一门”，从制度设计上，消除政治分歧与政治争斗产生的土壤，打造一支讲政治、听指挥、廉洁高效的执政团队。在经济层面，发展混合所有制，发挥不同所有制形式的各自长处，使其互为补充，需要在制度保障上有进一步的创造。在文化层面，要坚持社会主义核心价值观，同时尊重差异、包容多样，处理好一元与多样的关系，在意识形态执政能力建设方面不留制度建设的空场。在社会层面，通过制度设计，使分配能够得到正当调节，劳动和人权得到制度性尊重，在社会保障制度设计做到所有社会成员一视同仁。良好的制度环境带来的是良好的社会秩序和稳定的社会生态，使社会成员、各行各业真正做到各得其所。发展主体只有在这样的优良环境下才能有发展的信心、创造的冲动。

（作者：王炳权，系中国社会科学院政治学研究所研究员）